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修改《农民专业合作社法》要注意几个问题
文章来源:湘潭市农经处 发布时间:2015-04-30 09:24 作者:杂志 点击:
    修改《农民专业合作社法》更好地保障和促进农民台作社发展,是中央的明确要求,也是广大合作社人的强烈呼吁。今年全国“两会”期间,本刊记者围绕修改《农民专业含作社法》的必要性、基本思路利指导原则、涉及的主要问题等内容专访了第十二届全国人大代表、全国人大农业与农村委员会委员、中国社会科学院学部委员张晓山研究员。
 
   《中国农民合作社》:张教授,您好!非常感谢您接受我们的专访!《农民专业合作社法》实施7年多来,作用显著,但随着多元化、多类型合作社的蓬勃发展,已不能适应实践的需要,请您具体谈谈当前修改《农民专业合作社法》的必要性。
   张晓山:好的。《农民专业合作社法》的实施,为专业合作社提供了坚强的法律保障,有力推动了专业合作社的快速发展,取得了显著成效,农民合作社己经成为重要的新型农业经营主体和构建新型农业经营体系、推进农业现代化的骨干力量。但农业农村经济形势正在发生重大变化,《农民专业合作社法》的一些方面已难以适应实践发展的需要,亟须对《农民专业合作社法》进行修改。
     一、修改《农民专业合作社法》是实践发展的迫切需要
    近年来,随着农村分工分业深化、农民分层分化加快,农民合作的愿望越来越强,合作内容、合作层次、合作领域的需求更加多样,推动了农民合作形式多元化发展。在以农业产业开发和农产品生产经营为纽带的专业合作社以外,涌现出社区股份合作、土地股份合作、信用合作、联合社等多种类型的农民合作社,都是农民群众在实践中的探索,符合农民群众的需要,一些地方的配套法规对此也予以了肯定。但是,这些类型的合作社突破了专业合作的界限,超出了《农民专业合作社法》的适用范围。需要尽快修改《农民专业合作社法》,增加法律调整对象,为多元化多类型农民合作社的发展提供法律依据。
   二、修改《农氏专业合作社法》是中央的明确要求
    中央根据近年来合作社发展的新形势和新变化,作出了大力发展农民合作社的重大决策部署。2013年3月8日,习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出,农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式。2013年3月底,李克强总理在江苏考察时指出,股份合作、专业合作等适度规模经营是发展现代农业的有效载体,它代表着一个大方向。党的十八大强调发展农民专业合作和股份合作,十八届三中全会提出鼓励农村发展合作经济。2013年中央一号文件明确要求“抓紧研究修订农民专业合作社法”。2015年中央一号文件继续提出要“适时修改《农民专业合作社法》”。为全面贯彻落实中央要求和部署,应当按照“农民合作社”新内涵,修改《农民专业合作社法》,为农民合作社健康发展提供更有力的法治保障。
    三、修改《农民专业合作社法》是社会各方面的强烈呼吁
    基于加快推动农民合作社发展的目的,在制定《农民专业合作社法》时,考虑到我国农民实际情况,对设立合作社的标准条件、管理制度相对宽松,也没有明确严格的退出机制,一些合作社出现了管理不民主、财务制度不健全等突出问题,甚至出现了“挂牌”、“冒牌”、“空壳”合作社的现象。针对这些问题,社会各界强烈呼吁尽快修改《农民专业合作社法》,建立健全相关监管制度,以促迸农民合作社持续健康发展。近年来,一些全国人大代表、政协委员提出建议和提案,建议对《农民专业合作社法》进行修改完善,为提升农民合作社引领带动能力和市场竟争能力提供了制度保障。
 
    《中国农民合作社》:可以说,修法已经取得广泛共识,下一步就要研究如何修,那么在修法的过程中需要把握什么样的思路和原则呢?
     张晓山:围绕党的十八大、十八届三中全会关于鼓励发展专业合作和股份合作等多元化多类型合作社这一总体要求,关于修法的基本思路和指导原则主要把握以下几点:
     一、坚持大稳定与小调整相结合
    《农民专业合作社法》实施7年多来的实践证明,其立法的指导思想、法律的基本架构、确立的原则制度仍然具有很强的现实指导意义。修法是部分修改,不是全面修改,可改可不改的暂不改。在保持现行法律总体框架、基本原则和核心制度稳定的前提下,重点修改不符合合作社发展实际的规定,适当调整完善专业合作以外的合作内容。同时,力求进一步增强法律条文的针对性和操作性。
    二、凝聚共识,获取最大公约数
    在当初起草《农民专业合作社法》时,对一些问题存在不同的观点,对一些条款也有不同意见。这次修改,不是要把立法时就有争议、没有解决的问题又重新翻出来,而是寻求各方观点的最大公约数。对认识比较一致、条件成熟的,予以补充修改进入该法。对认识尚不统一的,暂时搁置,随着实践的发展做进一步的研究和探索。
    三、坚持顶层设计与基层实践相结合
    农民合作社作为重要的新型农业生产经营主体,既涉及农民的经济利益和民主权利,又关系到农业现代化建设、农村经济发展和社会稳定。在修改完善农民合作社法律制度过程中,坚持从全局性、方向性上进行总体把握。同时,考虑到我国各地经济发展水平和农民的文化观念差异,合理吸收地方农民合作社立法经验和各有关部门促进农民合作社规范化建设的政策措施,将实践证明行之有效的做法上升为法律,以体现法律的适应性和指导性。
    四、明确修法的目的及基本宗旨
    2006年制定的《农民专业合作社法》是一部促进法和保护法。促进什么?保护谁?在农此经营主体多元化的大背景下,这部法的立法和修法的目的是为了保护小规模农户的利益,提高他们的组织化程度,帮助他们向规模化、专业化、市场化转型。没有家庭经营的农业,就没有农业合作社。农民专业合作社首先要为从事家庭经营的农户服务,在这个立场上来处理资本所有者与小规模生产者之间的利益关系。
    五、坚持合作社基本原则与尊重农民自主权相结合
    农民合作社是农民群众自我管理、自我服务的互助性经济组织。其质的规定性体现在合作社所有者与服务使用者(惠顾者)身份的同一,决策建立在人本的基础上的民主控制。修法既要坚持合作社的基本原则,体现成员所有、成员控制和成员受益的基本属性,又要广泛调动农民群众的积极性,充分尊重农民的主体地位和和首创精神。在修法中,对农民合作社经营决策、机构设立、盈余分配等内部事务,在法律规定范围内,授权合作社章程或成员大会决议自主决定,也为未来农民合作社的创新发展留出适当空间。
 
    《中国农民合作社》:目前社会上对修改《农民专业合作社法》有各种不同的理解和建议,有时观点甚至矛盾,请您向大家介绍一下修法时主要涉及哪些问题?
    张晓山:确实,不管是决策层还是实践界,对如何修改《农民专业合作社法》都有很多期待和不同的看法,可以说讨论激烈。我认为,当前修法,主要涉及以下几个问题:
    一、关于法律名称
    随着城镇化的快速推进和农村劳动力的大量转移,农业规模化经营呈现快速发展趋势,农民对于联合与合作的意愿更加强烈,对合作内容、合作层次、合作形式的需求出现了多样化多元化的趋向,涌现出专业合作、股份合作、信用合作、劳务合作等各种类型的合作社。出现了专业化基础上的综合化发展趋向,同时,农民对合作社提供服务的需求也日益多样化,远远超出了同类农产品或者同类农业生产经营服务的范围。合作社业务也越来越多样化。因此,建议将《中华人民共和国农民专业合作社法》的名称修改为《中华人民共和国农民合作社法》。有的专家提出,为便利起见,法律名称可以沿用专业合作社,但将外延扩大,这个问题可以再商讨。
    二、关于成员资格界定
修法有关成员资格界定的基点是尊重成员资格的多样化,但底线是以从事农业生产经营的农户为成员主体。
中国处于传统农村社会向现代社会转变的社会转型期,处于传统农业向现代农业的转换阶段。在这个过程中,中国农业发展模式将呈现混合型、多样化的特点,多种经营主体并存的局面将长期存在。农民的概念必然要发生变化,职业概念和身份概念长期并存,农民的概念将呈现多元性的特征。立法和修法支持的权利主体首先是拥有家庭承包经营权,经营农业,收入主要来源于农业的农户。
    具有成员资格的也包括一部分直接从事初级产品生产或从事农业服务的农业企业。有的专家提出团体成员应该限定为小微涉农企业,这个问题还可进一步讨论。为了确保我国的农业产业安全和农良合作社的健康发展,防止外商通过领办参办合作社,从源头上控制我国粮食生产、在农村地区渗透境外意识形态,对我国粮食安全和农村基层治理机制产生不利影响,建议将现行法中的“企业”进一步限定为“中国内资企业”。
    由于现行《农民专此合作社法》申没有明确规定农民成员是自然人还是农户,在实践中对这一问题的理解和操作存在一定差异,有的合作社将自然人作为成员,有的以农户为单位作为成员,致使有些合作社按自然人分配投票权,治理机制出现了偏差,影响了内部利益关系。明确以户为单位作为成员,有利于与农村家庭承包经营制度相一致。此外,随着城乡户籍制度改革的推进,未来的农民只是一种职业的体观,为了承袭本法对原界定的农民成员权益的保护,建议修法时将农民成员明确为“拥有农村集体土地家庭承包经营权的承包经营户”。
    在国有农场参照适用方面,建议规定“国有农场职工家庭承包经营户兴办的农民合作社参照本法执行”。
    三、关于承包土地经营权作价出资
   随着农村家庭承包经营制度进一步完善,农村土地承包经营权确权登记颁证工作深入开展,农民家庭承包土地的权能不断丰富,以承包土地经营权出资、兴办土地股份合作社的现象越来越普遍。党的十八届三中全会《决定》强调指出:“依法维护农民土地承包经营权,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”习近平总书记2013年7月22日在武汉考察时指出:“下一步要将经营权界定,研究赋予法律地位问题。”习总书记在2013年12月23日中央农村工作会议上讲话进一步指出:“土地承包经营权主体同经营双主体发生分离,这是我国农业生产关系变化的新趋势,对完善农村基本经营制度提出了新的要求,要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包杈、放活土地经营权。”为了保护农村家庭承包经营户在合作社中的利益,完善合作社出资结构,建议修法时增加承包土地经营权作价出资入股合作社的内容。
    四、关于联合社
    单个合作社经营规模普遍较小,经济实力不足,发展能力不强,难以有效应对激烈市场竟争,追切要求加强联合与合作。截至2013年底,全国不同类型的联合社达6000多个,涵盖成员合作社8.4万家,带动农户560多万户。现行的《农民专业合作社法》对联合社没有作出规定,制约了联合社的发展。尽管目前13个省(区、市)地方性合作社法规对联合社的注册登记作了原则性规定,但由于缺乏上位法依据,地方立法处于一种尴尬境地,对联合社的具体制度难以作出可操作性的规定。为此,建议修法时对联合社的注册登记、组织机构、成员身份及其权利义务、治理结构、盈余分配及其他相关问题的法律适用作出具体规定,且只针对经营实体型的联合社,不包括社团型的联合社。
    五、关于信用合作
    农民合作社信用合作是在生产合作基础上派生出来的,服务于产业发展,增强了合作社的服务功能。中央鼓励合作社开展信府合作,有5个中央一号文件提出了明确要求,党的十八属三中全会作了进一步强调。一些合作社开展了信用合作业务,据各地上报统计,截至2014年3月底,全国开展信用合作的合作社达到2000多家,参与信用合作的成员19.9万户,累计筹资369亿元,累计发放借款42.4亿元,缓解了农民合作社成员生产经营资金不足的问题。农民合作社内部信用合作是依托农民合作社,以成员信用为基础,以产业为纽带,由全部或部分成员自愿出资,为成员发展生产提供资金服务的金融业务活动。它还有两个重要的自身特点:第一,它不是专门的金融机构,只是合作社内部封闭运行的一项业务活动;第二,它派生于生产合作、服务于产业发展,具有鲜明的产业性。合作社的产业延伸到哪里、成员发展到哪里,信用合作业务就可以覆盖到哪里。鉴于信用合作风险较高、专业性较强,建议修法时对农民合作社开展信用合作的原则、资金的使用管理等方面作出相应规定,加强信用合作的制度约柬,强化风险防控措施。
    六、关于社区股份合作社
    近年来夕随着农村集体产权制度改革深入推进和城镇化进程加快发展,一些地方出现了农民自发组建的社区股份合作社。党的十八届三中全会《决定》明确指出:保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”社区股份合作社作为我国村级集体经济存在和发展的一种外在形态和组织载体,在农村集体产权制度改革和发展壮大农村集体经济过程中具有重要意义,迫切需要赋予其法律地位。但考虑到农村集体经济有效实现形式仍在积极探索中,社区股份合作社涉及的成员边界、财产关系、组织功能等方面都具有特殊性和复杂性,对此,建议修法时提出原则性规定:农村集体经济组织在产权明晰的基础上,可以组建社区股份合作社,具体办法由国务院规定。
     七、关于主管部门
    近年来,农民合作社蓬勃发展,对政府的指导扶持服务提出了更为明确具体的要求。现行的《农民专业合作社法》第九条提出:“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织,依照本法规定,依据各自职责,对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”实践中,主管部门不明确己经成为一些农民合作社财务管理不规范、治理机制不健全、利益分配不公平、国家财政补助形成的利益不能均享、小规模农户成员利益得不到保护的一个重要因素。同时,由于涉及农民合作社发展的部门之间职责不清,在制定合作社发展政策、为合作社提供资金项日支持、确立合作社规范发展的标准、查处合作社违法行为、保护合作社及其成员利益等方面存在着扯皮推诿、监管不力等问题,迫切需要在法律中建立一个对农民专业合作社进行有效管理的体系。由于这个问题涉及多个部门,较为敏感,建议在地方政府各个相关部门之上成立一个协调领导小组来统一指导、扶持、服务、协调和监管农民专业合作社。

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